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Redaktion

Mehr Europa wagen, aber nicht unkontrollierte Risiken eingehen - Bankenunion soll die Eigenverantwortlichkeit nicht schwächen, sondern Stabilität fördern

"Seien wir nicht schwach! Wagen wir mehr Europa!" Mit diesen und weiteren Imperativen inspirierte Frankreichs Präsident Emmanuel Macron anlässlich der Verleihung des internationalen Karlspreises 2018 in Aachen die versammelte europäische Elite und Vertreter der Bürgerschaft. Er schrieb Europa in großen Leitlinien seine Visionen ins Stammbuch, die europäische Idee zu erneuern und zu revitalisieren. Dies war sein zweiter großer Appell zu Europa nach seiner viel beachteten Rede an der Pariser Sorbonne-Universität am 26. September 2017.

Überzeugte Europäer

Als überzeugte Europäer sind sich die deutschen Genossenschaftsbanken der großen Errungenschaften wie Frieden, Freiheit und Demokratie sowie der vier Grundfreiheiten der Europäischen Union sehr bewusst. Deshalb sind wir langjährige Sponsoren des Karlspreises, der ältesten und wichtigsten Auszeichnung für Verdienste um die Verständigung und Zusammenarbeit in Europa, der jedes Jahr an Christi Himmelfahrt in Aachen vergeben wird. Die aktuellen und absehbaren geopolitischen Entwicklungen erinnern uns alle, Europa zu stärken. Themen wie europäische Außenpolitik, Sicherheit von Außengrenzen, Umweltschutz, Binnenmarkt, Bildung und Digitalisierung sowie der Abbau der Jugendarbeitslosigkeit standen bei Macron zu Recht im Vordergrund. Auf diesen wichtigen Gebieten sollten die Prioritäten für die Agenda der nächsten Jahre liegen. Europa muss in der Tat sein Schicksal selbst in die Hand nehmen, wie Bundeskanzlerin Angela Merkel es erneut formulierte.

Neue europäische Projekte müssen auch finanziert werden, und die Auswirkungen des Brexit auf den EU-Haushalt sind offensichtlich. Deutschland wird höhere Beiträge in den EU-Haushalt leisten, auch wenn die genaue Höhe dieser Mehrbeiträge sicher noch verhandelt wird. Natürlich sollen Steuerzahler auch nie wieder für die Rettung von Banken aufkommen müssen, natürlich sollen die Kunden ihre Einlagen und Kontoverbindungen in Sicherheit wissen. Auf welchen Wegen und in welcher Zeit dies zu erreichen ist, darüber scheiden sich indes die Geister.

Der Philosoph und Kulturwissenschaftler Peter Sloterdijk wählte auf dem Karlspreis-Europa-Forum eine Analogie zu einem auch in der Managementlehre populären Konzept aus der Soziologie - die Pfadabhängigkeit. Die EU folgt aufgrund früherer Umfeldbedingungen, der damals handelnden Personen und darauf aufbauender Entscheidungen einem Entwicklungspfad, den sie nicht ohne weiteres verlassen kann. Sloterdijk erläuterte, dass die EU einst Länder aufgenommen hat, welche die festgelegten Kriterien etwa für den Beitritt zum Euro nicht erfüllt hatten - was heute zu der Diskussion führt, weitere Länder aufzunehmen, weil dies ja der richtige Weg sei, Europa zu stärken.

Die Pfadabhängigkeit führt auch auf europäischer Ebene dazu, dass die Entscheidungs- und Handlungsspielräume in der Zukunft eingeengt werden. Grund für diese Einengung sind positive Rückkopplungsschleifen, die einmal gewählte Optionen attraktiver erscheinen lassen als andere. Ein nicht optimaler Weg wird also trotz erkennbarer Fehler - bei manchen Managemententscheidungen wie in der Politik - oft weitergegangen.

Was hat dies mit dem Einlagenschutz in Europa zu tun? Immer wieder wird postuliert, dass die Einlagensicherung als dritte Säule der Europäischen Bankenunion nur funktioniert, wenn sie voll vergemeinschaftet ist, das heißt eine zentrale Einlagensicherung für alle Länder besteht, die an der Bankenunion teilnehmen. Diesen Argumentationspfad behalten EU-Kommission und Europäische Zentralbank (EZB) seit Jahren beharrlich bei, obgleich sich die Rahmenbedingungen für die Banken verbessert haben (unter anderem signifikant erhöhte Eigenkapitalquoten, Aufbau des Single Resolution Mechanism, SRM, etablierte EU-Bankenaufsicht), nationale Einlagensicherungssysteme nach einheitlichen europäischen Regeln zunehmend besser dotiert werden und nach unserer Beobachtung gut funktionieren.

Naheliegende Frage

Millionen von Kunden bringen ihren nationalen Sicherungssystemen hohes Vertrauen entgegen. Damit sind nicht nur die Institutsschützer in Deutschland wie die Genossenschaftsbanken oder Sparkassen gemeint, sondern die Sicherungssysteme in nahezu allen Ländern der EU. Insgesamt wird der Vergemeinschaftung der Einlagensicherung in der europäischen Diskussion eine zu große Bedeutung beigemessen, so als sei das Schicksal der Eurozone maßgeblich von diesem Vorhaben abhängig. So wird die naheliegende Frage, ob Edis (European Deposit Insurance System), als voll vergemeinschaftete Einlagensicherung die beste aller möglichen Option ist, nicht einmal mehr in Brüssel gestellt.

Wichtig wäre auf dem Ecofin-Treffen im Juni dieses Jahres, dass die erwähnte Pfadabhängigkeit bei den Verhandlungen über die Einlagensicherung grundlegend hinterfragt wird. Immer größerer politischer Druck in Richtung Edis bei ökonomisch nicht überzeugenden Argumenten kann keine Erfolgsstrategie für Europa sein. Es ist schwer vorstellbar, dass sich die Mitgliedstaaten der EU mehrheitlich über deutsche Bedenken hinwegsetzen, die zudem der EU-Kommission bereits bekannt waren, bevor sie ihren Vorschlag zu Edis unterbreitete.

EZB agiert im Grenzbereich

Die EZB versucht, mit zahlreichen Äußerungen ihres Präsidenten und zuletzt mit einer Studie im Rahmen der sogenannten "Occasional Paper Series" Edis zu befördern. Aus unserer Sicht agiert die EZB hier im Grenzbereich ihrer Zuständigkeit. Sie berät nicht nur die Politik, sondern bezieht öffentlich mit einer Vehemenz Position, die für eine angesehene Notenbank untypisch ist. Die Fortentwicklung der Bankenunion fällt nach allgemeinem Demokratieverständnis in die Kompetenz der gesetzgebenden Organe der EU.

Zur fachlichen Kritik nur zwei Beispiele: Wieso werden selbst in den größten Stress-Szenarien der EZB-Analyse nur minimale Transfers von Edis in Richtung Italien gesehen, wo doch dort in den letzten beiden Jahren hohe Milliardenbeträge an Staatsmitteln in die Bankenrettung geflossen sind und hohe Risiken auch in der absehbaren Zukunft vermutet werden? Und wie ist es zu erklären, dass in den neuesten Stresstest-Veröffentlichungen der EZB zu den vier großen Banken aus Griechenland die EZB keine Risiken der Stützung feststellt, eine andere Abteilung der EZB in der Edis-Studie aber die Banken aus Griechenland in Stress-Szenarien als einen potenziell großen Nettoempfänger von Quersubventionen aus Edis von bis zu 15,6 Mrd. Euro darstellt? Gerade mit Blick auf das seit Monaten heftig diskutierte Thema der bestehenden Risiken bei einer Reihe von Banken des Eurosystems erscheint die EZB-Studie nicht konsistent, sondern wirkt zu sehr interessengeleitet.

Die wesentlichen Bedingungen für und Vorbehalte gegen Edis sind bekannt:

1. Risikoreduktion muss vor Risikoteilung kommen (Abbau der Non-performing Loans, NPL, Risikobewertung von Staatsanleihen, zu hohe Bestände eigener Staatsanleihen in den Bilanzen mancher Banken, Harmonisierung des Insolvenzrechts, bessere Verwertung von Sicherheiten). Die jüngst bekannt gewordene Idee der italienischen Fünf-Sterne-Bewegung und der Lega, einen Schuldenschnitt von 250 Mrd. Euro auf die vom Eurosystem angekauften italienischen Staatsanleihen zu erreichen, mahnt zu großer Vorsicht bei allen Formen der Vergemeinschaftung von Risiken. Für die Roadmap des Ecofin aus 2016 sollte gelten: Der Fortschritt sollte möglichst objektiv beurteilt werden, nicht politisch eingefärbt.

2. Systemische Risiken durch grenzüberschreitende Ansteckungseffekte aufgrund von Edis können erheblich sein (etwa bei einer Bankenkrise oder einer Reihe aufeinanderfolgender größerer Bankschieflagen, die sich über Edis auf andere Länder übertragen). Solche Spill-over-Effekte werden weder diskutiert, noch gibt es Antworten, wie im Ernstfall eine gefährliche Abwärtsspirale gestoppt werden könnte. Europäische Gemeinschaftslösungen sollten nicht systemische Risiken erhöhen, sondern vermindern.

3. Moral Hazard ist nicht nur ein theoretisches Problem (Beispiel Island, wo im Vergleich zur Realwirtschaft des Landes sehr hohe Einlagen ausländischer Anleger eingeworben wurden und in der Insolvenz dieser Banken der Bail-out der Einleger zum Teil von ausländischen Staaten finanziert wurde). Gerade schwache Banken in der Bankenunion könnten überhöhte Zinssätze bieten, um ihre Refinanzierung zu sichern oder stark zu wachsen. Andere Banken müssten über Edis für diese fremden Einlagen mithaften. Weder die EZB noch nationale Aufsichtsbehörden könnten marktferne Zinssätze und wettbewerbsverzerrende Angebote schwacher Banken verhindern.

Eine Bankenunion, die diesen Namen verdient, soll die Eigenverantwortlichkeit von Banken nicht schwächen, sondern Stabilität fördern. Die EU sollte den bereits verabschiedeten Regeln der dritten Säule der Bankenunion eine Chance geben, sich in den nächsten Jahren zu bewähren. Nach der EU-Einlagensicherungsrichtlinie müssen alle Länder ihre nationalen Fonds bis 2024 mit 0,8 Promille der gedeckten Einlagen ausstatten. So hohe Mittel, wie 2024 von der EU-Einlagensicherungsrichtlinie gefordert werden (hochgerechnet ca. 65 bis 70 Mrd. Euro), waren noch nie in den Sicherungssystemen der Mitgliedstaaten vorhanden.

Ausnahmslos funktioniert

Wir als Genossenschaftsbanken bestehen zudem darauf, dass die Institutssicherung bei allen Weiterentwicklungen in Europa erhalten bleibt, denn sie hat seit 1934 ohne Ausnahme funktioniert, und nie hat eine deutsche Genossenschaftsbank Geld der Steuerzahler beansprucht. Wenn die EU ein solches System einfach kippen würde, weil das Konzept der EU-Kommission dies nicht vorsieht, würde dies deutliche Widerstände bei unseren Mitgliedsbanken und ihren Mitgliedern und Kunden provozieren; dies auch deshalb, weil der Einlagenschutz für Millionen von Kunden in Deutschland per EU-Verordnung erheblich reduziert würde.

Der Einstieg in Edis wäre mit Blick auf die bestehenden Risiken in manchen Bankenmärkten auf absehbare Zeit zu riskant. Kein privates Versicherungsunternehmen würde derart inhomogene Risiken versichern, zumal Schadensfälle bereits mit erhöhter Wahrscheinlichkeit drohen. Ein Einstieg in Edis wäre auch politisch schwer zu rechtfertigen, denn er würde ohne die Zustimmung weiter Teile der deutschen Wirtschaft und der Bevölkerung erfolgen. Wir sollten mehr Europa wagen, aber nicht unkontrollierte Risiken eingehen und bewährte Einrichtungen wie die Institutssicherung aufs Spiel setzen.

Gerhard Hofmann

Vorstandsmitglied des Bundesverbandes der Deutschen Volksbanken und Raiffeisenbanken (BVR)

Börsen-Zeitung, 15.06.2018, Autor Gerhard Hofmann, Vorstandsmitglied des Bundesverbandes der Deutschen Volksbanken und Raiffeisenbanken (BVR), Nummer 112, Seite B 7, 1370 Wörter

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https://www.boersen-zeitung.de/index.php?li=1&artid=2018112809&titel=Bewaehrte-Institutssicherung-nicht-gefaehrden
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