Wie erwartet ist soeben – unmittelbar nach der Sommerpause – der Referentenentwurf eines Bundesgesetzes zur Umsetzung der Sechsten Eigenkapitalrichtlinie (Capital Requirements Directive VI – CRD VI) veröffentlicht worden – in schönstem, selbstironischem Bürokratendeutsch „Bankenrichtlinienumsetzungs- und Bürokratieentlastungsgesetz – BRUBEG“. Der Entwurf ist als Mantelgesetz mit 28 Artikeln überwiegend auf die Umsetzung der CRD VI gerichtet.

Die CRD VI ist Teil des europäischen Bankenpakets II. Neben der weiteren Umsetzung der internationalen Basel-III-Standards in europäisches Recht – insbesondere durch verschärfte Anforderungen an Kapital, Risikomanagement und Offenlegung – stärkt sie die Governance- und Fit-and-Proper-Vorgaben sowie die aufsichtlichen Eingriffsbefugnisse, etwa im Hinblick auf ESG-Risiken und makroprudenzielle Maßnahmen.

Ein besonders wichtiger Aspekt ist die Harmonisierung des aufsichtsrechtlichen Rahmens für Zweigstellen aus Drittstaaten mit dem Ziel, den Marktzugang von Banken aus Drittstaaten in den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) einheitlich zu regeln. Kernthema ist damit die künftige Regulierung des grenzüberschreitenden Betreibens von Bankgeschäften über Drittstaatenzweigstellen (Third Country Branches – TCB).

TCB – aufsichtsrechtlich Zweigstellen von Kreditinstituten aus Drittstaaten – sind klar von Zweigniederlassungen aus EWR-Staaten abzugrenzen. Letztere profitieren vom Europäischen Pass und unterliegen im Wesentlichen der Heimatlandaufsicht, während TCB der Aufsicht des Aufnahmestaates unterstehen. Eine europäische Harmonisierung fehlte bislang; es galt lediglich, dass TCB nicht besser behandelt werden dürfen als Zweigniederlassungen mit Pass.

Die Praxis war jedoch sehr uneinheitlich: In Deutschland wurden TCB fast wie eigenständige Kreditinstitute beaufsichtigt, in anderen Ländern – etwa in Ungarn oder Belgien – galten erheblich geringere Anforderungen.

Dort konnten zum Beispiel die Eigenmittel der Hauptstelle im Drittland genutzt werden, um umfangreiche Kreditgeschäfte zu betreiben. Das führte zu Standortvor- und -nachteilen und eröffnete Spielräume für Aufsichtsarbitrage – eine Art „Steuerwettbewerb light“, nur diesmal im Aufsichtsrecht.

Ein „Passporting“-Modell für TCB, also eine Hauptzweigstelle mit weiteren Filialen in der EU nach dem Vorbild voll lizenzierter EU-Banken, wurde früh verworfen. Weder Europäische Kommission noch Parlament oder Rat hielten es für klug, rechtlich unselbstständige Teile ausländischer Banken mit denselben Binnenmarktrechten wie EU-Institute auszustatten.

Stattdessen zog sich ein Leitmotiv durch die Beratungen: Vermeidung von „Passport-Mimikry“. Aufsichtsbehörden – allen voran die EZB – warnten vor einem Netz nationaler Zweigstellen, das faktisch denselben Binnenmarktzugang wie ein Europäischer Pass schaffen könnte, ohne den strengen Eigenmittel-, Liquiditäts- und Abwicklungspflichten einer Tochtergesellschaft zu unterliegen.

Mit anderen Worten: Gewollt war hier ein funktionsfähiger Binnenmarkt und keine Attrappe mit Etikett.

Die Erfahrungen aus dem Brexit und der EBA-Bericht 2021 verdeutlichten, wie heterogen die Regelungen für TCB waren – und wie leicht Standortwettbewerb mit regulatorischen Mitteln und zu regulatorischen Zwecken entstehen konnte.

Die CRD VI zieht hier nun eine klare Linie:

Mitgliedstaaten dürfen allerdings strengere Anforderungen (Gold-Plating) beibehalten oder einführen – Brüssel und Straßburg lassen hier also etwas Raum für striktere Regulierungstraditionen.

Obwohl die Umsetzungsgesetze noch in Arbeit sind, analysiert die Branche bereits mögliche Folgen. Zwei Fragen dominieren:

In Deutschland gelten für TCB – sofern keine Ausnahmen greifen – schon seit dem KWG 1961 nahezu dieselben Anforderungen wie für eigenständige Kreditinstitute. In anderen Ländern war der Rahmen erheblich lockerer. Dort entfallen künftig Standortvorteile, was einzelne TCB wirtschaftlich infrage stellen könnte.

Für deutsche TCB könnte sich ein bisheriger Wettbewerbsnachteil dagegen in einen Standortvorteil verwandeln. Die CRD-VI-Mindeststandards werden hierzulande meist ohnehin deutlich übererfüllt. Im Vergleich zu Mitgliedstaaten mit bislang niedrigen Anforderungen ist deshalb ein geringerer zusätzlicher Anpassungsaufwand zu erwarten.

Ganz folgenlos bleibt die Umsetzung allerdings auch für deutsche TCB nicht. Einheitlich vorgeschrieben sind künftig etwa:

Eine der wenigen Ausnahmen, die weiterhin Bankgeschäfte aus Drittstaaten in den EWR erlauben, ist die Reverse Solicitation – also die Aufnahme der Geschäftsbeziehung auf ausschließliche Initiative des Kunden. Seit dem Brexit wird diese Ausnahme von den Aufsichtsbehörden allerdings deutlich kritischer gesehen – nach dem Leitmotiv: „Erlaubt bleibt es – aber nur als seltene Ausnahme, quasi con moderazione.“

Die CRD VI verpflichtet TCB, das Volumen solcher Geschäfte mit Kreditnehmern in der EU regelmäßig an die Aufsicht zu melden – eine Aufgabe, die praktisch nur die Hauptstelle erfüllen kann, da die lokale TCB den Gesamtüberblick zumeist nicht haben wird.

Viele Detailfragen sind noch offen.

Beispiel: Nimmt eine deutsche TCB an einem Konsortialkredit für einen Kunden in einem anderen Mitgliedstaat teil, könnte bei restriktiver Auslegung keine Reverse Solicitation vorliegen – und das Geschäft künftig untersagt sein. Ob dies aufsichtlich gewollt ist, bleibt abzuwarten. Klärung dürfte über Regulatory Technical Standards der EBA erfolgen.

Der Entwurf des deutschen Bankenrichtlinienumsetzungs- und Bürokratieentlastungsgesetzes BRUBEG stellt die deutsche Freistellungspraxis nach § 2 Abs. 4 und 5 KWG unter den Vorbehalt der Vereinbarkeit mit europäischem Recht und delegiert dessen Auslegung damit – jedenfalls technisch – ebenfalls an die EBA.

Der Entwurf des BRUBEG trägt der Umsetzung des neuen TCB-Regimes in Nr. 40 des Art. 2 mit den neu einzuführenden §§ 53c bis 53cq KWG Rechnung.

Für Drittstaaten-Bankengruppen wird es grundsätzlich aufwendiger, in Europa tätig zu sein. Deutschland könnte jedoch – aufgrund seiner bislang strengen Anforderungen – im Standortwettbewerb profitieren.

Insgesamt zwingt die CRD VI Banken, ihre Präsenz im EWR neu zu bewerten – und liefert damit Stoff für strategische Neupositionierungen.