Gefährliche Spielchen mit dem Bundeshaushalt
Der Bundeshaushalt 2024 steht unter keinem guten Stern. Bundesfinanzminister Christian Lindner (FDP) hat den Kabinettsbeschluss zu den Eckwerten platzen lassen. Dieser war für den zurückliegenden Mittwoch geplant. Lindner hat zwar das Kanzleramt auf seiner Seite, damit die Schuldenbremse auch 2024 wieder eingehalten wird. Doch streitet die Ampel offen über die Höhe der Ausgaben.
Die Wünsche und Forderungen von Lindners Ministerkollegen überschreiten die geplanten Ausgaben von 424 Mrd. Euro um 70 Mrd. Euro. Dem Ausgabenniveau hatte das Kabinett vorigen Sommer in der mittelfristigen Finanzplanung zugestimmt, der Bundestag im November.
Bereits im vergangenen Jahr zeichnete sich ab, dass es schwieriger wird, die Schuldenbremse im Etat 2024 einzuhalten als in diesem Jahr. Die hohe Rücklage von 48 Mrd. Euro aus früheren Haushaltsüberschüssen ist zum großen Teil verbraucht und stopft das Loch zwischen Einnahmen und Ausgaben in diesem Jahr. Für 2024 bleibt nicht mehr viel von dieser Reserve. Die Zinsentwicklung hat den Ausgabeposten des Bundes innerhalb eines Jahres auf 40 Mrd. Euro verzehnfacht. Auch diese Mittel fehlen für die politische Gestaltung.
Nach außen versucht die Ampel das Gezänk ums Geld herunterzuspielen. Eckpunktebeschlüsse seien auch in der Vergangenheit schon verschoben worden. Stimmt. Ausschlaggebend sei der im Juni geplante Kabinettsbeschluss über den Etat 2024. Stimmt auch. Über den Sommer werden Einzelpositionen des Bundeshaushalts in der mehr als 3000 Seiten starken Drucksache für den Bundestag erarbeitet, damit das Parlament Anfang September die Beratung aufnehmen und den Haushalt im November beschließen kann.
In Berlin wird nun darüber spekuliert, dass die Ampel in diesem Jahr notgedrungen auf den Eckwertebeschluss verzichten könnte. Dies soll Vorteile für Lindner haben: Wirtschaftsprognose, Arbeitslosenzahlen und die Steuerschätzung im Mai würden belastbarere Zahlen liefern. Die Tendenz wies bislang auf etwas Entspannung für den Bundesetat – die Unruhe über eine Finanzkrise ist darin allerdings nicht eingepreist.
Als Nachteil für die Ressorts gilt die fehlende Planungsgrundlage für mittelfristige Ausgaben. Dies dürfte eher ein Nachteil für den Finanzminister sein. Wenn die übrigen Ressorts lustig Ausgaben planen, steht Lindner im Sommer vor vollendeten Tatsachen.
Der Verzicht auf den Eckwertebeschluss wäre aber auch eine Zäsur. Das inzwischen bewährte Top-down-Verfahren würde in Frage gestellt. Seit es 2012 eingeführt wurde, hat es erheblich zur Disziplinierung in der Fiskalpolitik hierzulande beigetragen. Die Eckwerte sind mehr als nur eine Orientierung.
Bis zur Modernisierung der Haushaltsaufstellung durch das Top-down-Verfahren wurden – bottom up – die Einzelpläne der Ministerien dem Finanzressort zugeleitet, in unermesslich vielen Detailgesprächen Kürzungen geklärt, um dann die Einzelpläne zusammenzufassen. Am Ende pokerten häufig dieselben Ressorts, wie viel Geld sie für ihre Ausgabenüberhänge dem Finanzminister noch aus den Rippen schneiden konnten. Weil der Zeitdruck dann hoch war, war auch die Erfolgsquote hoch – zum Schaden einer soliden Fiskalpolitik.
Beim Top-down-Verfahren legen die politischen Spitzen den Fiskalramen auf Basis der geschätzten Einnahmen und des Kreditspielraums der Schuldenbremse fest. Die Budgets werden auf die einzelnen Ministerien verteilt und die Einzelpläne in den Ressorts selbst – innerhalb des verfügbaren Rahmens – erstellt. Konkurrierende Ausgabenwünsche müssen innerhalb ein und desselben Ministeriums austariert werden.
Bessere Planbarkeit ist ein lauwarmes Argument für die Abkehr vom Rhythmus der Haushaltsplanung. Korrekturen waren auch bislang kein Problem. Der Eckwertebeschluss lag schon von Anfang an zeitlich vor der Mai-Steuerschätzung. Vor der Verabschiedung des Etats im Bundestag arbeiten die Haushälter die Ergebnisse der Steuerschätzung im November in den Entwurf ein. Der Aufstand – vor allem der Grünen – gegen das Top-down-Verfahren ist mehr als nur eine kleine Zeitplanänderung. Es ist eine Revolution gegen das Bemühen um eine solide Fiskalpolitik.
